Охрана традиционных знаний: личный взгляд на международные переговоры в рамках ВОИС
Автор: Венд Вендланд, Директор, Отдел традиционных знаний, ВОИС**
Десять лет тому назад государства-члены ВОИС начали официальные переговоры относительно разработки международно-правовых документов, касающихся интеллектуальной собственности (ИС) and генетических ресурсов (ГР), традиционных знаний (ТЗ) and традиционных выражений культуры (ТВК). Эти переговоры проводятся в рамках Межправительственного комитета, сокращенно называемого МКГР. В данной статье** приводится информация о непростом ходе переговоров, состоявшихся до настоящего времени.
История вопроса
МКГР был учрежден Генеральной Ассамблеей ВОИС в 2000 г.; его мандат, как правило, определяется Ассамблеей каждые два года.
Целью нового мандата МКГР на 2020-2021 гг. является «завершение работы над соглашением о международно-правовом документе (документах) в области ИС без предопределения характера результата (результатов) в целях обеспечения сбалансированной и эффективной охраны ГР, ТЗ и ТВК».
На МКГР возложена огромная по своей масштабности задача. Многие считают, что принятие одного или нескольких международно-правовых документов подобного рода обогатило бы систему ИС, включив в сферу ее охвата уязвимых и зачастую маргинализированных представителей коренных народов и местных общин. Они также полагают, что оно способствовало бы расширению вклада системы ИС в устойчивое развитие, тем самым укрепив ее авторитет во всех регионах, а также уверенность в эффективности многостороннего подхода.
Прагматичные решения, выгодные для всех заинтересованных сторон, уже почти достигнуты, по меньшей мере применительно к некоторым аспектам мандата Комитета. Ему удалось добиться ощутимого прогресса в своей работе.
Вместе с тем в ходе переговоров возникают весьма серьезные трудности.
Основные проблемы
Имеющиеся проблемы связаны с характером рассматриваемых вопросов, процедурами работы Комитета, а также его местом в рамках более широкого ландшафта многосторонней деятельности.
С технической точки зрения взаимозависимость между ИС, с одной стороны, и ГР, ТК и ТВК, с другой, является весьма сложной для понимания, а возникающие в данной связи вопросы имеют хоть и индивидуальный, но при этом взаимосвязанный характер. Такая ситуация требует от участников процесса необыкновенно высокого уровня знания предмета, а также координации действий на национальном уровне и слаженности соответствующей политики в странах-участницах. Кроме того, на национальном и региональном уровнях был накоплен в лучшем случае весьма ограниченный опыт подобной работы, на который могли бы опереться участники переговоров. Хотя частота проведения заседаний МКГР и свидетельствует о решимости стран добиваться прогресса, существует риск того, что интенсивность переговорного процесса в сочетании с его большой длительностью может лишить его энергии и импульса.
Еще одна проблема кроется в относительно низком уровне взаимозависимости вопросов, обсуждаемых в рамках МКГР, и других вопросов ИС, стоящих на повестке дня международного сообщества. В результате этого страны-активисты (т.е. те страны, которые стремятся добиться конкретного результата в части создания нормативно-правовой базы) имеют в своем распоряжении недостаточно аргументов для того, чтобы добиваться уступок со стороны стран, занимающих более пассивную позицию. Кроме того, фрагментарность в рассмотрении этой группы вопросов в рамках различных международных форумов может осложнять усилия стран-активистов по формированию динамичных межрегиональных коалиций.
Достижение прогресса также осложняется из-за различий в уровнях политической воли между странами, что в итоге приводит к постоянным разногласиям между ними в том, что касается целей МКГР и ожидаемых результатов его деятельности. Это, в свою очередь, препятствует попыткам Комитета выработать эффективную методику работы, которая позволила бы вырабатывать компромиссные решения на основе консенсуса.
Наконец, представляется, что рассматриваемые Комитетом вопросы пока еще не находят живого отклика у обычных граждан. Общественность и гражданское общество почти не пытаются влиять на заинтересованные стороны в целях скорейшего завершения переговоров.
Прагматичные решения, выгодные для всех заинтересованных сторон, уже почти достигнуты, по меньшей мере применительно к некоторым аспектам мандата Комитета.
Основные этапы переговорного процесса
Ранний этап
На первоначальном этапе работа МКГР включала в себя сбор данных, технический анализ, обмен практическим опытом и политические дискуссии. Благодаря документам, которые поступали от государств-членов, вопросникам, тематическим исследованиям и групповым обсуждениям удалось собрать обширный массив информации о правовых режимах, действующих на национальном и региональном уровнях.
Основное внимание уделялось работе, не связанной с нормотворчеством; в данной связи удалось добиться ряда полезных практических результатов. В их число входили конкретные первые шаги на пути защитной охраны ТЗ (охраны от патентования ТЗ) посредством расширения практики их включения в категорию существующего уровня техники.
Была также начата разработка технических стандартов в отношении ТЗ, а также положений, касающихся ИС, для использования в соглашениях о доступе и совместном пользовании выгодами. Параметры усилий по разработке новых стандартов (нормотворчеству), особенно в том, что касается позитивной и непосредственной охраны ТЗ и ТВК в качестве новой разновидности ИС, на том этапе согласовать не удалось. У многих стран нарастало недовольство из-за отсутствия прогресса в деле разработки нормативно-правовых документов, а полезность дальнейшей работы по сбору эмпирической информации и усилий в целях достижения практических результатов, не связанных с нормотворчеством, была поставлена под вопрос.
Поворот в сторону нормотворческой деятельности
(Фото: ВОИС/Дафне Зографос Джонсон)
В июле 2003 г. МКГР не смог прийти к согласию в отношении своего нового мандата на период 2004-2005 гг., что породило первый настоящий кризис в работе Комитета. После четырех сессий все более очевидной становилась масштабность поставленных перед ним задач, равно как и различия в ожиданиях государств в том, что касается общей цели МКГР и ожидаемых результатов его работы. По мере того, как надежды стран-активистов на оперативное создание нормативно-правовой базы рассеивались, рассеивался и оптимизм, который был присущ участникам переговоров в первые годы работы Комитета. Некоторые страны считали преждевременным начинать работу над нормотворчеством, пока не достигнут широкий консенсус в отношении целей, руководящих принципов и основных понятий. В дело пришлось вмешаться Генеральной Ассамблее ВОИС. После продолжительных переговоров государства-члены пришли к согласию в отношении тщательно сформулированного мандата, который впервые включал в себя упоминание «международного документа или документов», что подразумевало конкретный курс на нормотворческую деятельность. МКГР также было предложено «ускорить» свою работу.
Тем не менее развивающиеся страны вскоре стали придерживаться скептической точки зрения в отношении способности Комитета к эффективному нормотворчеству. Комитет вновь оказался на перепутье. При этом ни одно государство-член не выдвинуло официальных предложений относительно целостного проекта документа. В 2005 г. Секретариат ВОИС опубликовал рабочие документы, касающиеся ТЗ и ТВК, в качестве кратких «проектов статей». По мнению некоторых делегаций, это сыграло полезную роль в выявлении областей возможного консенсуса и разногласий. Статьи включали в себя проекты целей, принципы и предложения по существу. Вместе с тем страны, настроенные более пассивно, не были готовы работать с ними в той форме, в которой они существовали на тот момент. Работа в данном формате была приостановлена, а на смену ей пришли дискуссии относительно «актуальных вопросов». По просьбе государств-членов Секретариат ВОИС подготовил материалы, касающиеся «международного измерения» работы МКГР, а также аналитические документы относительно различий между формами охраны, предусмотренными системой ИС, с одной стороны, и нуждами и чаяниями коренных народов, местных общин и других «активистов», с другой.
Практическая подготовка представителей государств-членов, коренных народов и местных общин
Помимо выполнения административных функций применительно к переговорному процессу в рамках МКГР, Отдел традиционных знаний ВОИС занимается предоставлением широкого спектра услуг в области технической помощи и наращивания потенциала. Благодаря этим услугам государства-члены получают помощь в работе по следующим направлениям: разработка программ, стратегий и законов; укрепление практических возможностей коренных народов и местных общин в плане эффективного использования имеющихся инструментов ИС при наличии у них такого желания; и обеспечение практической подготовки представителей широкого круга заинтересованных сторон по вопросам, касающимся ИС и ГР, ТЗ и ТВК, в различных реальных ситуациях.
Переговоры на основе текстов начались в 2010 г.
В конце 2009 г. Ассамблея ВОИС, к удивлению многих, согласовала значительно усиленный мандат Комитета на 2010-2011 гг. Она впервые указала на необходимость «переговоров на основе текстов» по всем трем рассматриваемым темам в целях разработки международно-правового (или правовых) документа (или документов)» (курсив добавлен), а также на возможный созыв дипломатической конференции. Эти формулировки вселили новые надежды в «активистов», но при этом вовлекли более пассивно настроенные стороны в нормотворческую работу, которую они считали преждевременной. Многие сочли, что между амбициозностью нового мандата и реальным состоянием переговоров пролегает огромная дистанция.
Новые методы работы
Начиная с 2010 г., по мере того, как МКГР предпринимал попытки перейти к реальным «переговорам на основе текстов», его внимание переключилось на поиск более эффективных методов работы. Прорывом на данном направлении стало создание «межсессионных рабочих групп», которое позволило достичь ощутимого технического прогресса в 2010 и 2011 гг. Были протестированы и другие нововведения методического характера. Необходимо было добиться сбалансированного применения принципов инклюзивности и транспарентности, с одной стороны, и эффективности и результативности, с другой. Нередко прогресс, которого удавалось достичь на заседаниях небольших по своему составу неформальных групп, сводился на нет на пленарных заседаниях. Продвижение вперед часто сменялось откатом в обратном направлении, а иногда за «шагом вперед» следовали «два шага назад».
Генетические ресурсы: на смену неопределенности приходит ясность
Поворотным моментом в процессе переговоров, касающихся ГР, стал 2012 г., когда был разработан единый сводный текст. Стали более очевидными возможные варианты действий в связи с новым требованием в отношении раскрытия сущности изобретения в случае использования в нем ГР (в увязке с соответствующими ТЗ или без нее), что стало толчком к более активным усилиям в целях достижения соглашения по данному вопросу. В 2017 г. Секретариат ВОИС впервые опубликовал подборку важнейших вопросов программного характера и информацию о национальном опыте применительно к этому требованию (Важнейшие вопросы, связанные с требованиями раскрытия сущности изобретения в случае использования в нем генетических ресурсов и традиционных знаний (2017 г.)).В апреле 2019 г. Председатель МКГР Иен Госс, действуя по собственной инициативе, подготовил проект международно-правового документа по вопросам ГР и связанных с ними ТЗ. Недавно участники переговоров согласились включить этот текст в число рабочих материалов Комитета в качестве «текста, подготовленного Председателем». Это подразумевает, что, хотя Председатель и впредь будет автором данного текста, последний занял свое место среди документов, которые Комитет может принять во внимание в процессе работы над текстом возможного будущего документа.
Перерыв в работе в 2015 г. и текущий этап
В конце 2014 г. Ассамблея ВОИС не смогла прийти к согласию в отношении графика сессий МКГР на 2015 г., что стало для многих полной неожиданностью. В процессе переговоров наступил перерыв, который в перспективе был чреват серьезными последствиями для будущего МКГР.
К счастью, год спустя страны-участницы возобновили мандат Комитета и согласовали программу его работы на 2016-2017 гг.
Мандаты Комитета на 2016-2017 и 2018-2019 гг. имеют сходный характер. Несмотря на то, что использованные в них формулировки отличаются определенной двусмысленностью, можно отметить полезное значение таких новшеств, как «специальные группы экспертов», «подход, основанный на фактах» и одновременное обсуждение ТЗ и ТВК. В течение этого периода ряд стран представил предложения о проведении некоторых исследований (включая, например, анализ затрат и выгод), но согласие в данном вопросе достигнуто не было. Решающего прорыва в работе добиться пока не удалось. Большинство делегаций продолжает повторять свои хорошо известные позиции и не вступает в реальные переговоры друг с другом (да и в своих собственных рядах) в целях поиска компромиссных решений. Признаки сближения позиций пока практически не просматриваются, по крайней мере в отношении ТЗ и ТВК. Недавнее появление текста, подготовленного Председателем, может способствовать активизации работы по вопросам ГР и связанных с ними ТЗ. В недавнее время Ассамблея ВОИС продлила мандат МКГР на период 2020-2021 гг. с формулировками, аналогичными тем формулировкам, которые применялись в течение четырех последних лет.Активизация участия коренных народов и местных общин
По сравнению с другими сферами деятельности ВОИС МКГР занимается вопросами, имеющими беспрецедентно важное значение и смысл для коренных народов и местных общин. С течением времени Комитет создал механизмы, направленные на расширение их участия в его работе. Это впервые дало коренным народам и местным общинам возможность принимать участие в международных усилиях по разработке политики.
С самого начала своей работы МКГР предоставил статус специальных наблюдателей широкому кругу неправительственных организаций, представляющих коренные народы и местные общины. Начиная с 2004 г. их представители встречаются друг с другом в целях заблаговременной подготовки к сессиям МКГР. По предложению Новой Зеландии дискуссионные группы представителей коренных народов направляют обращения в адрес участников переговоров. В 2005 г. государства-члены создали Добровольный фонд ВОИС для аккредитованных коренных и местных общин 
, который финансирует участие представителей аккредитованных коренных народов и местных общин в работе сессий МКГР. Уже в течение нескольких лет представители общин организуются в «совет коренных общин». Совет – это единственная заинтересованная сторона с неправительственным статусом, которую, как правило, приглашают принять участие вместе с государствами-членами в совещаниях, проводимых в неофициальном формате. Начиная с 2009 г. представители коренных народов имеют возможность в течение 1-2 лет работать в Отделе традиционных знаний в рамках Программы стипендий ВОИС для представителей коренных народов.
Заключительные замечания
Продление мандата МКГР свидетельствует о том, что страны продолжают придерживаться мнения, согласно которому решение рассматриваемых им вопросов требует применения многостороннего подхода. За период с 2000 г. участники переговоров затратили на их ведение значительные технические и политические ресурсы, а также подготовили широкий круг материалов по существу вопроса. На основе проектов текстов, которые обсуждаются в ходе переговоров, реализуются национальные и региональные законодательные инициативы, что само по себе является важным достижением.
Вместе с тем имеются и трудности, обусловленные различиями в уровне политической воли, разным видением целей и основных политических вопросов, а также неодинаковой степенью понимания этих технически сложных вопросов.
Кроме того, по периметру переговорной площадки начинают ощущаться отзвуки глубоких тектонических сдвигов в сфере биотехнологии, а также информационных технологий. Влияние на переговорный процесс также начинают оказывать новые веяния среди поборников многостороннего подхода, которые предполагают переход от заключения официальных межправительственных конвенций к более динамичным и гибким многосторонним механизмам.
Представляется крайне важным начать подлинные переговоры в полном смысле этого слова. Существует несколько идей относительно того, как этого можно было бы добиться, включая достижение прочного консенсуса относительно целей и задач процесса, налаживание конструктивной работы в межсессионные периоды, а также задействование механизма эффективных неформальных контактов между влиятельными делегациями. Кроме того, выдвигаются предложения относительно того, чтобы стороны, активно заинтересованные в развитии переговорного процесса, предпринимали усилия в целях конструктивного влияния на него, формирования межрегиональных коалиций, привлечения политиков высшего звена к информационно-разъяснительной работе, направленной на популяризацию процесса, выявления возможностей для достижения компромиссных результатов, а также мобилизации гражданского общества.
В соответствии со своим новым мандатом в 2020 г. МКГР будет проводить свои сессии ежеквартально. Это указывает на решимость участников процесса и их нацеленность на достижение результата. Уроки последних 10 лет, вне всякого сомнения, послужат хорошим подспорьем для дальнейших усилий в целях поиска наиболее эффективных путей достижения прагматических, гибких и сбалансированных, но при этом достаточно далеко идущих результатов.
Новаторские механизмы, разработанные МКГР
- Пленарное заседание: заседание с участием всех членов МКГР и аккредитованных наблюдателей. Этот орган несет ответственность за принятие решений в рамках переговорного процесса в МКГР. МКГР подчиняется Генеральной Ассамблее ВОИС.
- Тематические сессии: сессии МКГР, в ходе которых рассматриваются исключительно вопросы, касающиеся ГР, ТЗ или ТВК. Во время сессий общего характера внимание участников, напротив, сосредоточивается на двух или более темах, что, как правило, связано с необходимостью дать МКГР возможность рассмотреть вопросы, касающиеся сразу двух тем или же всех тем в их совокупности.
- Специальные группы экспертов: группы в составе экспертов, назначенных странами и советом коренных общин, которые, действуя в личном качестве, встречаются для обсуждения конкретных вопросов правового, политического и технического характера, возникающих в процессе обсуждения тех тем, которыми занимается МКГР, в целях поддержки переговоров в рамках пленарных заседаний МКГР и содействия им.
- Межсессионные рабочие группы (МРГ): созданы Генеральной Ассамблеей ВОИС в 2009 г. в целях предоставления МКГР юридических и технических консультаций, а также аналитических услуг; такие группы работали в 2010 и 2011 гг. и включали в себя по одному техническому эксперту от каждого государства-члена, а также аккредитованного наблюдателя, который участвовал в их деятельности в личном качестве; заседания каждой из МРГ продолжались в течение пяти дней; подробные принципы их организации были согласованы МКГР в мае 2010 г. После этого новые МРГ пока не создавались.
- Заседания контактных групп, неофициальные встречи и неофициальные консультации: в этих мероприятиях, проводимых в ходе сессий МКГР на неформальной основе, не предполагающей ведение протоколов, как правило, принимает участие ограниченное число делегатов от каждой региональной группы, а также один или два представителя коренных общин, которые обсуждают основные вопросы, стоящие на повестке дня, а также представляют текстовые или иные предложения для их рассмотрения на пленарных заседаниях МКГР.
- Координаторы: отдельные делегаты (их кандидатуры предлагаются Председателем и утверждаются МКГР), которые оказывают содействие в ведении переговоров на основе текстов путем пристального наблюдения за ходом обсуждений, отслеживания мнений, позиций и предложений, разработки предложений и подготовки поправок к обсуждаемым текстам для их рассмотрения на пленарных заседаниях.
- Друзья Председателя: делегаты или другие лица, приглашаемые Председателем МКГР для оказания ему консультативной и иной помощи на постоянной или разовой основе.
- Семинары: были организованы Секретариатом ВОИС в 2015, 2016 и 2017 гг.; благодаря семинарам представители стран и наблюдатели получают возможность для неофициального обмена информацией об опыте и практике, накопленных на региональном, национальном и общинном уровнях, а также для обмена мнениями относительно ключевых вопросов, находящихся на рассмотрении МКГР.
- Редакционные группы экспертов: неофициальные редакционные группы открытого состава, которые занимаются подготовкой отредактированных вариантов обсуждаемых текстов для их рассмотрения на пленарных заседаниях МКГР.
- Сегменты высокого уровня: заседания с участием делегатов высокого уровня (например, послов или старших должностных лиц), которые проводятся в целях обмена мнениями по основным вопросам программного характера, связанным с переговорами в рамках МКГР, с тем чтобы дополнительно сориентировать участников пленарных заседаний МКГР. Заседание высокого уровня состоялось в ходе сессии МКГР в феврале 2014 г.
«Журнал ВОИС» призван помочь читателям улучшить свое понимание интеллектуальной собственности и деятельности ВОИС и не является официальным документом ВОИС. Используемые в этой публикации обозначения и представляемые материалы никоим образом не выражают мнение ВОИС относительно правового статуса каких бы то ни было стран, территорий или районов или их органов власти или относительно делимитации их границ. Данная публикация не преследует цели отразить точку зрения государств-членов или Секретариата ВОИС. Упоминание в публикации конкретных компаний или продуктов определенных производителей не означает, что ВОИС их поддерживает или рекомендует или отдает им предпочтение перед другими аналогичными компаниями и продуктами, которые в материалах не упомянуты.