Reprise des négociations internationales sur les savoirs autochtones à l’OMPI : aperçu du chemin parcouru et de la voie à suivre
Wend Wendland, directeur de la Division des savoirs traditionnels de l’OMPI et secrétaire de l’IGC*
* Les points de vue exprimés n’engagent que leur auteur et ne représentent pas nécessairement ceux de l’OMPI ni de ses États membres.
Il y a 12 ans, les États membres de l’OMPI lançaient officiellement des négociations en vue de l’élaboration d’accords internationaux sur la propriété intellectuelle relative aux ressources génétiques, aux savoirs traditionnels et aux expressions culturelles traditionnelles. Ces négociations se déroulent au sein d’un comité intergouvernemental dénommé “IGC”. Suspendues en 2020 et 2021 en raison de la pandémie de COVID-19, elles reprendront en 2022. Cet article retrace les hauts et les bas qui ont marqué les négociations jusqu’à présent.
Contexte
L’IGC a été créé en 2000 par l’Assemblée générale de l’OMPI, qui établit habituellement son mandat tous les deux ans. En septembre, les États membres ont renouvelé le mandat de l’IGC pour 2022-2023 par consensus.
Son objectif demeure le suivant : “finaliser un accord sur un ou plusieurs instruments juridiques internationaux, sans préjuger de la nature du ou des résultats, relatifs à la propriété intellectuelle, propres à garantir une protection équilibrée et effective des ressources génétiques, des savoirs traditionnels et des expressions culturelles traditionnelles”.
On a beaucoup écrit sur la valeur épistémologique et scientifique intrinsèque des savoirs traditionnels, sur la place qu’occupent les expressions culturelles traditionnelles dans la vie culturelle des communautés et sur l’importance des ressources génétiques dans les sciences de la vie. Ce sont là des motifs suffisants pour justifier une protection renforcée.
Des résultats concrets, avantageux pour tous, sont à portée de main, du moins en ce qui concerne certains aspects du mandat de l’IGC. Des progrès considérables ont été accomplis.
Avantages découlant de résultats convenus au niveau international
Des résultats convenus au niveau international découlant des négociations de l’IGC présenteraient plusieurs avantages supplémentaires.
Certains sont de nature politique. Ils permettraient notamment :
- de démontrer que le système de la propriété intellectuelle est souple et qu’il sert des intérêts très divers;
- de répondre aux appels lancés depuis longtemps par les pays en développement en faveur d’une plus grande équité et d’un meilleur équilibre dans le système de la propriété intellectuelle;
- d’inspirer une confiance nouvelle dans le multilatéralisme; et
- de renforcer la contribution du système de la propriété intellectuelle en faveur du développement durable, améliorant ainsi la manière dont sa légitimité est perçue dans toutes les régions.
D’autres avantages ont trait au développement économique et culturel. Les peuples autochtones et les communautés locales pourraient tirer parti de l’utilisation de leurs savoirs traditionnels et de leurs expressions culturelles traditionnelles par des tiers. Ils disposeraient ainsi des moyens nécessaires pour générer des revenus de la manière qu’ils estiment appropriée, devenir des acteurs de l’écosystème de la propriété intellectuelle et participer aux marchés mondiaux, s’ils le souhaitent.
D’un point de vue juridique, un accord judicieux sur des principes internationaux – qui serait équilibré et utile, sans être trop normatif – permettrait de démêler l’écheveau de textes législatifs aux plans national et régional et de mettre en place un mécanisme de protection transfrontière. Dans le domaine des ressources génétiques, une exigence de divulgation dans les demandes de brevet mesurée et équilibrée pourrait améliorer encore la qualité, l’efficacité et la transparence du système des brevets.
Enfin, les entreprises et le secteur de la recherche-développement pourraient tirer parti d’une conclusion positive des négociations de l’IGC, qui réduirait l’incertitude pour les entreprises et les chercheurs et renforcerait la clarté et la prévisibilité des règles régissant leurs activités.
Des résultats concrets, avantageux pour tous, sont à portée de main, du moins en ce qui concerne certains aspects du mandat de l’IGC. Des progrès considérables ont été accomplis.
Toutefois, ces négociations ambitieuses sont difficiles.
Principaux défis
Les défis sont liés à la nature des questions (fond), au fonctionnement de l’IGC (processus) et à la place qu’il occupe dans le paysage multilatéral (contexte).
Des rapports complexes
Les rapports qu’entretiennent propriété intellectuelle, ressources génétiques, savoirs traditionnels et expressions culturelles traditionnelles sont complexes sur le plan technique et les questions, si elles diffèrent, sont liées. Les négociations englobent le système de la propriété intellectuelle dans son ensemble. Elles requièrent un degré particulièrement élevé de compétences spécialisées de la part des négociateurs, de même qu’une bonne coordination et qu’une certaine cohérence entre les politiques à l’échelle nationale. En outre, les négociations ne peuvent s’appuyer que sur un nombre restreint de textes de loi nationaux et régionaux aboutis. Bien que l’IGC se réunisse régulièrement, ce qui témoigne de la volonté des pays d’avancer dans ce domaine, l’intensité du processus, à laquelle s’ajoute la longueur des négociations jusqu’à présent, risque de renverser cette dynamique.
Peu de moyens de négociation
Un autre défi tient à l’interdépendance relativement faible entre les questions en cours de négociations au sein de l’IGC et les autres questions inscrites à l’ordre du jour international en matière de propriété intellectuelle. Les demandeurs (à savoir les pays qui souhaitent parvenir à des résultats sur le plan normatif) n’ont donc que peu de marge (possibilité de négocier de manière transversale sur plusieurs questions) pour obtenir des concessions de la part des non-demandeurs.
De plus, la fragmentation de ces questions entre différentes instances internationales pourrait contrecarrer les efforts déployés par les demandeurs en vue d’établir des coalitions interrégionales dynamiques. Les négociations, qui visent à traiter des questions relatives à l’environnement, aux droits humains et à la culture sortant du cadre de la propriété intellectuelle, sont menées par des pays et des communautés qui n’ont pas souvent été demandeurs dans le cadre de travaux d’établissement de normes au niveau international par le passé.
Différents niveaux de volonté politique
Les progrès sont en outre freinés par les différents degrés de volonté politique d’un pays à l’autre, ce qui entraîne des divergences persistantes entre les pays quant aux objectifs et aux résultats attendus de l’IGC. Ces divergences empêchent à leur tour l’IGC d’établir une méthode travail efficace qui permette d’aboutir à des compromis.
Plutôt qu’une véritable négociation fondée sur les intérêts des parties, les débats au sein de l’IGC se sont transformés pour une grande part en un échange rituel de positions bien connues. Plus les négociateurs tirent sur la corde dans des directions différentes, plus le nœud au milieu se resserre. L’idée selon laquelle “il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout” signifie qu’il est extrêmement difficile de parvenir à un consensus au sein de l’IGC, à l’instar de la quasi-totalité des processus multilatéraux actuels.
Peu d’intérêt de la part du public
Enfin, ces questions ne semblent pas encore toucher le cœur des citoyens. L’opinion publique et la société civile n’exercent guère de pression pour que les négociations aboutissent rapidement.
Étapes importantes
Au départ, le travail de l’IGC consistait à collecter des faits, à réaliser des analyses techniques, à échanger des données d’expérience et à organiser des débats de politique générale. Des trésors d’information sur les systèmes nationaux et régionaux ont ainsi pu être réunis.
L’accent était mis sur les travaux dans le domaine non normatif, qui ont abouti à un certain nombre de résultats utiles et pratiques. Parmi ces résultats, on peut notamment citer les premières mesures concrètes en faveur de la protection défensive des savoirs traditionnels (protection contre le brevetage des savoirs traditionnels) 
grâce à leur reconnaissance dans l’état de la technique.
Les négociateurs ne sont pas parvenus à s’entendre sur les travaux visant à établir de nouvelles normes, notamment pour la protection positive ou directe des savoirs traditionnels et des expressions culturelles traditionnelles. De nombreux pays ont manifesté leur impatience face à l’absence de progrès dans ce domaine et certains ont estimé que la collecte d’informations empiriques et les travaux sur des résultats concrets dans le domaine non normatif constituaient une perte de temps.
Tournant important vers l’établissement de normes
En juillet 2003, l’IGC n’est pas parvenu à se mettre d’accord sur son nouveau mandat pour 2004-2005, ce qui a déclenché la première véritable crise au sein du comité. Au terme de quatre sessions, l’ampleur de la tâche est devenue de plus en plus claire, tout comme le fossé entre les attentes des États quant à l’objectif général et aux résultats escomptés de l’IGC.
Les attentes des demandeurs à l’égard de l’obtention de résultats rapides dans le domaine de l’établissement de normes ont été déçues. Certains pays estimaient qu’il était trop tôt pour se lancer dans l’établissement de normes et qu’il fallait d’abord obtenir un accord plus large sur les objectifs, les principes directeurs et les concepts fondamentaux. Lors des assemblées de 2003, les États membres de l’OMPI se sont mis d’accord sur un mandat soigneusement élaboré qui, pour la première fois, faisait état d’“un ou plusieurs instruments internationaux”, marquant un tournant important vers l’établissement de normes.
Cependant, les pays en développement ont rapidement fait part de leur scepticisme quant à l’efficacité des travaux de l’IGC dans le domaine normatif. L’IGC avait de nouveau atteint un point critique; pourtant, aucun État membre n’avait officiellement proposé de texte de négociation exhaustif. En 2005, la Division des savoirs traditionnels a publié des projets d’articles sur les savoirs traditionnels et les expressions culturelles traditionnelles en tant que documents de travail.
De nombreux pays les ont trouvés utiles pour mettre en évidence les points d’accord et de désaccord. Cependant, les non-demandeurs n’étaient pas prêts à travailler sur des projets d’articles. Les travaux ont été remplacés par des discussions sur les différentes “questions”.
À la demande des États membres, le Secrétariat a établi des documents portant sur la “dimension internationale” des travaux de l’IGC, ainsi que des analyses des lacunes en ce qui concerne les diverses formes de protection offertes par le système de la propriété intellectuelle et les besoins et aspirations des peuples autochtones et des communautés locales et d’autres demandeurs. Ces analyses ont été actualisées récemment.
Début des négociations sur la base d’un texte en 2010
À la fin de 2009, à la surprise générale, l’Assemblée générale de l’OMPI est convenue de renforcer sensiblement le mandat de l’IGC pour 2010-2011. Elle a fait état pour la première fois :
- de “négociations sur la base d’un texte” pour les trois thèmes;
- d’“un ou plusieurs instruments juridiques internationaux” (soulignement ajouté); et
- de la possibilité de convoquer une conférence diplomatique.
Cette avancée a ravivé les attentes des demandeurs, mais a contraint les non-demandeurs à s’engager dans un travail normatif qu’ils jugeaient prématuré. Pour beaucoup, il y avait un véritable gouffre entre l’ampleur de la tâche et l’état d’avancement des négociations.
Nouvelles méthodes de travail
À partir de 2010, alors que l’IGC bataillait pour engager de véritables négociations sur la base d’un texte, des efforts ont été déployés afin de mettre au point des méthodes de travail plus efficaces. Les progrès réalisés au sein de petits groupes informels étaient souvent annulés en séance plénière. Ces travaux ont connu de nombreux hauts et de nombreux bas, et parfois plus de bas que de hauts.
Les “groupes de travail intersessions” ont joué un rôle crucial en ce sens et ont permis de réaliser des progrès techniques considérables en 2010 et 2011. D’autres innovations dans la manière de travailler ont également été testées (en savoir plus sur les innovations dans la manière de travailler). Comme les résultats sont souvent tributaires du processus, la difficulté consistait à concilier l’inclusion et la transparence d’une part et l’efficacité et la rationalité d’autre part.
Ressources génétiques : première avancée
Les négociations relatives aux ressources génétiques ont fait un bond en avant en 2012, lorsqu’un texte de négociation unique a vu le jour. Les différentes possibilités concernant une nouvelle exigence de divulgation dans les demandes de brevet sont devenues plus claires et la pression s’est accrue pour parvenir à un accord sur cette question. En 2018, l’OMPI a publié le tout premier recueil de questions essentielles de politique générale sur les données d’expérience nationales concernant cette exigence. Cette publication a été actualisée en 2020.
En avril 2019, le président de l’IGC, M. Ian Goss, a rédigé, de son propre chef, un projet d’instrument juridique international sur les ressources génétiques et les savoirs traditionnels connexes, qui fait désormais partie intégrante du matériel de travail du comité en tant que texte du président.
Année charnière en 2015 et situation actuelle
À la fin de 2014, à la déception générale, l’Assemblée générale de l’OMPI n’est pas parvenue à trouver un accord concernant le calendrier des sessions de l’IGC pour 2015. Les négociations étaient au point mort, ce qui pouvait avoir des conséquences importantes pour l’avenir de l’IGC.
Heureusement, en 2015, les États ont renouvelé le mandat de l’IGC et se sont mis d’accord sur un programme de travail pour 2016-2017, qui était analogue à celui convenu par la suite pour 2018-2019. Bien que leur formulation soit empreinte d’une certaine ambiguïté, on peut citer parmi les nouveaux éléments importants les “groupes d’experts ad hoc” (en savoir plus sur les “groupes d’experts ad hoc”).
Jusqu’en 2019, certains pays ont proposé de réaliser des études et des analyses coûts-avantages, mais cette proposition n’a pas été retenue. Des progrès semblaient peu réalisables. La plupart des délégations continuaient de réaffirmer des positions bien connues et ne négociaient pas entre elles pour trouver des compromis.
Participation accrue des peuples autochtones et des communautés locales
L’IGC traite de questions intéressant tout particulièrement les communautés locales et autochtones, dans une bien plus large mesure que d’autres secteurs de l’OMPI. Le comité a créé des mécanismes destinés à permettre aux peuples autochtones et aux communautés locales de participer pour la première fois à l’élaboration de politiques internationales en matière de propriété intellectuelle. Il s’agit notamment d’un Fonds de contributions volontaires de l’OMPI destiné à financer leur participation aux sessions de l’IGC. En outre, dans le cadre du Programme de bourses de l’OMPI pour les autochtones, une personne autochtone travaille depuis deux ans à la Division des savoirs traditionnels.
Services pratiques pour les États membres, les peuples autochtones et les communautés locales
Outre l’administration de l’IGC, la Division des savoirs traditionnels de l’OMPI fournit un large éventail de services d’assistance technique et de renforcement des capacités. Ces services aident les États membres à élaborer des politiques, des stratégies et des lois, donnent aux peuples autochtones et aux communautés locales des moyens concrets pour qu’ils puissent, s’ils le souhaitent, utiliser efficacement les outils de propriété intellectuelle existants, et offrent une formation pratique à des parties prenantes d’horizons très variés sur des questions concernant la propriété intellectuelle relative aux ressources génétiques, aux savoirs traditionnels et aux expressions culturelles traditionnelles dans diverses situations pratiques.
Conclusions
Comme en témoigne le renouvellement du mandat de l’IGC à plusieurs reprises, les pays continuent de croire que ces questions doivent être résolues de manière multilatérale.
Après le marathon que l’IGC a disputé jusqu’à présent, il est à espérer que les négociateurs parviendront à insuffler un nouvel élan aux négociations pour leur permettre de franchir la ligne d’arrivée, entrant ainsi dans l’histoire.
Depuis 2000, les négociateurs ont produit de nombreux documents de fond. Les initiatives législatives nationales et régionales continuent de s’inspirer des projets de textes discutés qui, déjà, constituent des résultats importants.
Toutefois, les différents degrés de volonté politique, les différents points de vue sur les objectifs et les questions clés de politique générale, ainsi que les différents niveaux de compréhension des questions techniques engendrent des difficultés.
Comment faire avancer les négociations?
La priorité est d’engager une négociation qui soit réellement fondée sur les intérêts. Pour cela, les négociateurs doivent non plus négocier sur des positions, mais prendre dûment en considération les intérêts, options et possibilités de chacun. En outre, il serait judicieux d’étudier toutes les formes de prise de décision “consensuelle” et de repenser l’approche de l’“engagement unique”.
Il serait également important de clarifier le but et les objectifs du processus. De même, il pourrait être utile, pour faire avancer le processus, de réaliser un travail conséquent d’une session à l’autre au sein d’un petit nombre de délégations afin d’appuyer la plénière, qui est l’organe décisionnaire. Les demandeurs doivent prendre les devants en créant des coalitions interrégionales, en mettant en avant des personnalités politiques de haut rang qui défendent ce processus, en présentant des options acceptables pour aboutir à des résultats qui créent de la valeur pour toutes les parties, et en mobilisant la société civile.
Si la négociation se poursuit selon les mêmes modalités que par le passé, les négociateurs ne feront que répéter l’histoire.
Après le marathon que l’IGC a disputé jusqu’à présent, sans résultats concrets et après l’interruption due à la pandémie, il est à espérer que les négociateurs parviendront à insuffler un nouvel élan aux négociations pour leur permettre de franchir la ligne d’arrivée.
Ainsi, ils entreront dans l’histoire.
Mécanismes mis en place par l’IGC
- Plénière : réunion de tous les membres de l’IGC et des observateurs accrédités. L’organe de décision de l’IGC. L’IGC rend compte à l’Assemblée générale de l’OMPI.
- Sessions thématiques : sessions de l’IGC portant uniquement sur les ressources génétiques, les savoirs traditionnels ou les expressions culturelles traditionnelles. En revanche, les sessions transversales portent sur plusieurs de ces thèmes, généralement afin de permettre à l’IGC de traiter les questions qui se posent à l’égard de deux ou de l’ensemble de ces thèmes.
- Groupes d’experts ad hoc : groupes composés d’experts nommés par les pays et le groupe de travail autochtone qui, indépendamment, se réunissent pour aborder des questions spécifiques d’ordre juridique, politique ou technique en rapport avec les thèmes liés à l’IGC. Ces groupes soutiennent et facilitent les négociations de la plénière de l’IGC.
- Groupes de travail intersessions : créés par l’Assemblée générale en 2009 pour fournir des avis et des analyses juridiques et techniques à l’IGC. Ces groupes se sont réunis en 2010 et 2011 et étaient composés d’un expert technique de chaque État membre et observateur accrédité qui participait à titre personnel. Chaque groupe s’est réuni pendant cinq jours. Les modalités d’organisation de chaque groupe ont été arrêtées par l’IGC en mai 2010. Jusqu’à présent, aucun autre groupe de travail intersessions n’a été créé.
- Groupes de contact, consultations et consultations informelles : tenues durant les sessions de l’IGC, ces réunions rassemblent un nombre limité de délégués de chaque groupe régional et un ou deux représentants autochtones pour aborder des questions clés et pour formuler des propositions textuelles ou autres pour examen par la plénière de l’IGC, dans un cadre informel et officieux.
- Facilitateurs : des délégués proposés par le président, approuvés par l’IGC, peuvent assister aux négociations sur la base d’un texte et ainsi suivre les débats de près, connaître les différents points de vue, les différentes positions et propositions, rédiger des propositions et préparer des révisions des textes discutés pour examen par la plénière.
- Ami(s) du président : délégués ou autres personnes invitées par le président de l’IGC à l’aider et à le conseiller régulièrement ou ponctuellement.
- Séminaires : organisés par le Secrétariat de l’OMPI en 2015, 2016 et 2017. Ils offrent aux délégués des pays et aux représentants des observateurs la possibilité de partager, dans un cadre informel, des pratiques et des données d’expérience régionales, nationales et communautaires, et d’échanger des vues sur les questions fondamentales intéressant l’IGC.
- Groupes de rédaction d’experts : groupes de rédaction informels, à composition non limitée, chargés de produire des versions révisées des textes discutés pour examen par la plénière de l’IGC.
- Segments de haut niveau : réunions des hautes instances (par exemple les ambassadeurs et hauts fonctionnaires) pour échanger des vues sur les principales questions de politique générale relatives aux négociations de l’IGC afin de mieux informer la plénière de l’IGC. Une réunion de haut niveau s’est tenue durant la session de février 2014 de l’IGC.
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