2 知识产权局行政管理

在研究各知识产权局的不同组织和行政管理模式时，本研究就知识产权局局长的作用和任命、知识产权局的机构和法律地位、其任务授权和职责范围、行政自主程度以及服务提供方法等问题对受访者进行了调查。

2.1 知识产权局局长的作用

在许多国家，知识产权局局长是负责知识产权行政管理的最高级别公职人员。因此，这通常是一个高级职位，向某个部委高层官员或负责人报告，在某些情况下向部长报告，甚至直接向政府首脑报告。

从政策到行政管理的多方面角色

受访者强调，知识产权局局长发挥着多方面的作用。这涉及法律、行政、战略和外交方面的平衡，以促进创新、保护知识产权并推动国家层面的经济发展。

知识产权局局长是知识产权政策和行政管理职能的桥梁。政府高层官员经常会就知识产权事务向其征求战略建议。虽然知识产权局局长是公职人员，但他/她们必须保持一定的自主权，在免受不当干预的情况下，根据国家相关法案和法律规定的法定义务行使权力。

知识产权局局长与法律界和商界的主要利益攸关方以及创新和创造生态系统中的其他各方保持长期往来。他/她们有责任代表本国出席国际会议，特别是产权组织的会议，并可作为国家代表团成员出席其他国际论坛。他/她们还与其他知识产权局局长保持关系，参与合作项目和活动，特别是在其所在地区。

知识产权局局长也是行政主管，负责管理财政资源以及合格工作人员的聘用和培训，并做出战略决策以提高业务效率，包括制定程序和指导方针，以便及时、高质量地处理和授予知识产权。知识产权局负责人还关注提高客户服务质量，特别是在线和数字服务。

报告关系和任命程序

知识产权局局长职位的任命程序取决于现行的法律、行政和政治制度。同样，该职位的级别及其报告关系往往取决于该国的公共服务规则和惯例。尽管如此，该职位在政府机构中的重要地位，以及关于知识产权局局长人选的决定，可以表明政府对知识产权问题的重视程度。

在大多数情况下，知识产权局局长向商务或贸易部、工业或创新部、司法或法律事务部，或者科技或研发部报告，这取决于政府是如何组织其行政架构。在某些情况下，知识产权局局长直接向内阁或总理办公室等更高级别的机关报告，尤其是在知识产权被视为国家最高优先事项的情况下。

通常，任命的依据是候选人在知识产权领域的资格、专业经验和资历。有时，知识产权局局长的任命涉及与相关利益攸关方的磋商，如行业协会、法律专家和学术界。许多国家规定了知识产权局局长的固定任期限制（见表 5）。 

在一些国家，知识产权局局长由政府任命，如总统、总理或相关部长。例如，在德国，DPMA局长是一个高级公职人员职位，由司法部提名，联邦共和国总统任命。这一任命可能需要立法机关或其他负责机关的批准。通常，该程序包括提名、面谈和评估，以确保候选人具备必要的资历、经验和知识产权事务方面的专业知识。在该任命涉及公务员制度的国家，知识产权局局长可以通过竞争程序，根据能力和资历进行遴选。

一些国家设立了负责政府高级职位任命的独立委员会或机构（例如爱沙尼亚）。在一些国家，高级职位的任命由内阁批准（如印度）。这些委员会确保遴选过程透明公正。这些委员会可能会审查申请、进行面谈并向相关政府部门提出建议。

为确保能力和专业性，某些国家由知识产权及相关领域专家组成遴选小组。一些国家还在专业招聘服务提供方（例如OAPI）的帮助下开展招聘工作。知识产权局局长职位通常会公开招聘，征集合格人员申请（如哥伦比亚）。这种方法旨在吸引多样化的候选人，提高遴选过程的透明度。

2.2 知识产权局的任务授权和职能范围

许多国家知识产权局的任务授权为，通过在特定辖区提供知识产权保护和管理框架，鼓励创新、创造和经济发展。虽然各局的核心职能一致，但每个职能的具体细节和重点可能因国家法律制度，经济优先事项和不断变化的政策环境而异。知识产权局的任务授权通常包含在使命声明中。

在我们的研究样本中发现了两种常见类型的任务授权（见表 6）：一种具有比较广泛的经济和社会抱负；另一种侧重于知识产权服务的优化运行。

比较广泛的任务授权类型着眼于整个国家的知识产权制度（例如哥伦比亚和智利），旨在促进经济和社会发展，提高国家竞争力（例如沙特阿拉伯）。有时，任务授权也表达了对创造和创新的普遍支持，包括建立尊重知识产权的风尚（例如印度）。

承担广泛使命的知识产权局会开展一系列超出其核心职能的活动。这可能包括政策制定和宣传，以及技术援助和能力建设。它们可以为个人、企业和发明人提供教育和培训课程，或咨询和指导服务，尤其是在知识产权密集型行业。其他服务可能包括知识产权检索和信息服务、提供数据库以及其他分析和研究。

任务授权更侧重于运行的主管局以提供切实有效的客户服务为重点履行其核心职能。这可能包括知识产权的授予和注册、审查和评估（例如专利检索报告），以及提供知识产权信息和文献。公众意识和宣传活动以及国际合作也是大多数知识产权局的核心职能。一些知识产权局的任务授权还涉及知识产权体系用户的利益，如权利持有人和发明人（如博茨瓦纳和埃及）。

根据其任务授权，有些局负责执法事务，有些则发挥辅助作用。版权政策或行政管理职能可能是知识产权局任务授权的一部分，也可能由版权局承担。

许多知识产权局都提供行政复审和异议（授权前和授权后）程序以及争议解决机制。鉴于知识产权局在知识产权事务方面的集体专业知识，行政程序往往是高效和独立的。在一些国家，除非设有专门的法院部门（如德国杜塞尔多夫地区法院）或专门法院（如瑞士联邦专利法院），否则可能很难找到具有相关知识产权专业知识的法官。

此外，知识产权局在推动和开展知识产权宣传与培训计划方面发挥着至关重要的作用，这些计划通常是与创新和创造生态系统中的其他利益攸关方合作开展的。它们为企业家、创新者、研究人员和中小企业举办讲习班、研讨会和培训班，以提高其对知识产权的认识，包括专利申请、商标注册和版权保护等主题。它们与创新机构、技术转让办公室和其他利益攸关方合作，促进知识和技术从研究机构向产业界的有效转让。

一些知识产权局（如哥伦比亚、爱沙尼亚、德国和埃及）为中小企业和初创企业，或为大学研究和科学界（如阿塞拜疆）制定了专门计划。知识产权局还针对女性和少数民族等代表性不足的群体制定计划（例如智利）。一些主管局设有经济研究职能（如加拿大、阿塞拜疆），有时由首席经济学家领导，负责开展研究、趋势分析和预测。

2.3 行政自主权模式

行政自主权和关于知识产权局治理的立法是知识产权局运作方式的两个截然不同但又密切相关的方面。

立法是指规定知识产权局权力、职能和权限的法律、法规和法律框架。其中列出了知识产权保护和行政管理的规则和程序。其中还规定了授予知识产权所有人的权利、申请和注册程序、执法机制以及知识产权局的职责。

行政自主权是指知识产权局在管理日常业务和资源方面的独立程度。这通常由法律框架决定，但也取决于国家的公共行政管理结构、政策和做法。

我们考察的主要参数包括行政自主程度、主管局的法律地位、业务预算来源、对收入和支出的控制度（包括制定收费标准），以及聘用工作人员的职权和灵活度。

表7总结了对12个受访机构的调查结果。

行政自主权 

一般来说，各国知识产权局的行政自主权程度不尽相同，尽管很难作出绝对判断。

研究样本中的一些知识产权局具有国家政府机构的地位。在大多数情况下，这些机构与某个部委有关联，或隶属于该部委，例如爱沙尼亚、德国和菲律宾。有些与首相有直接联系或隶属关系，如沙特阿拉伯，以及埃及所设想的新国家知识产权局（EAIP）。在博茨瓦纳，CIPA是一个半官方组织（法定机构）。加拿大知识产权局是一个特别运营机构，具有一些准司法职能。在智利，INAPI是一个权力下放的公共机构，通过经济部长接受总统监督。在阿塞拜疆共和国，隶属于国家总统的知识产权局是一个公法实体，下设三个独立的法律实体：专利和商标审查中心、知识产权执法中心、技术商业化和转让中心，以及共和国科技图书馆。

无论行政自主程度如何，知识产权局一般都必须遵守公共行政管理规则、政策和惯例，并就其活动、绩效和资源使用向政府负责。

财务自主权

我们研究的一个关键参数涉及财务自主权。一方面，有些知识产权局可以描述为自负盈亏的机构。此类知识产权局的运营资金完全来自其收取的费用，政府不提供额外预算。它们有权利用其收入为运营、专门计划和长期投资（如系统升级）提供资金。它们可以在收入和财务状况允许的情况下雇用尽可能多的员工（通常须遵守政府人员编制规定并获得批准）。当然，这种程度的自主权也伴随着风险，特别是在经济下滑，收入减少或者出现超出该局财务能力的意外大额投资情况下。

这类主管局包括菲律宾，因为IPOPHL是一个仅靠收入支付其运行支出的自负盈亏的机构。它拥有管理收费所得收入的完全自主权。

OAPI是西非17个成员国的地区机构，其资金完全来自其收取的费用收入，但其预算必须得到部长理事会的批准。其运行成本由收取的费用支付，费用依照长期考虑确定，费用结构提交给董事会，最终由部长理事会通过。OAPI利用收取的费用资助其成员国开展知识产权促进活动的机制架构。

在加拿大，CIPO是一个特别运营机构，有权产生和全额支配收入。该局在多年业务周期内的周转基金授权下开展业务，允许在任何具体年份积累盈余或出现赤字。只要有资金支付薪金，并且符合政府雇用规则，该局就可以根据需要为相应数量的职位配备人员。

在沙特阿拉伯，SAIP被视为一个具有财务和行政独立性的政府实体。它通过政府预算拨款为其运作提供资金，并在支出方面享有自主权。SAIP的预算必须经董事会批准并提交财政部。根据2023年第163号法律，新的埃及国家知识产权局（EAIP）将不接收埃及财政部的任何财政拨款；而是依赖该机构提供的服务所筹资源和所收取的知识产权申请注册费提供资金。

一些知识产权局拥有一定程度的自主权，可以使用一部分收取的收入来支付运行成本。这通常被称为 “成本回收”。知识产权局可能需要向政府提供一定比例的收入，同时保留剩余部分以支付其开支。这种方法可能适合欠发达经济体的知识产权局，因为这些国家的政府资源总体上较为紧张，难以为政府的关键职能提供资金。然而，这一假设的前提是知识产权局的收入超出了提供优质、及时的知识产权服务所需的资源，但这一前提并不总是成立的。

在大多数国家，知识产权局直接从财政部或国库或通过上级部委获得年度预算，必须从预算中支付所有费用。知识产权费用收入递延到政府总预算中。例如，爱沙尼亚、印度、德国和埃及就属于这种情况。

知识产权局可能还需要就其拟议预算计划获得批准，并且作为预算程序的一部分，向上级部委或财政部申请额外资金，以资助新举措、投资新技术或雇用更多工作人员。

知识产权费用的确定与管理

知识产权费用的确定和管理是行政自治的一个重要因素，也是知识产权治理的一个重要因素。原则上，制定费用标准的职能为调整费用以覆盖成本增加提供了更大的灵活性。然而，大多数知识产权局都没有独立于相关部委制定费用标准的自主权，并且必须获得其他政府机构的批准，有时还必须获得立法机构的批准。

从更广泛的治理角度来看，制定费用标准需要进行微妙的权衡。除了创造收入为知识产权局的运行提供资金外，费用还涉及重要的调控功能。如果规定的费用过高，可能会阻碍创新者，尤其是中小企业利用知识产权制度。如果规定的费用过低，可能会鼓励投机性或低质量的知识产权申请，从而加重知识产权局的负担，影响整个知识产权制度。续展费有助于确保只有那些具有商业相关性的知识产权才被保留在知识产权注册簿中。大量经济学文献为如何将费用的创收和监管功能最佳结合起来提供了指导，并就不同的费用水平如何影响知识产权申请人的行为提供了经验证据（见de Rassenfosse和van Pottelsberghe，2011年；以及Thumm，2023年）。

聘用和人员配置

与自主权有关的一个方面是工作人员的聘用和晋升。

许多知识产权局在聘用员工方面拥有充分的自主权，例如博茨瓦纳、爱沙尼亚、德国和其他一些受访国家。制约因素涉及可以由上级部委或财政部决定人员编制水平，以及还有划拨给知识产权局的预算和财政资源水平。那些拥有较大财务自主权的机构往往能够比较自由地聘用人员，以满足需要或应对需求的激增，减少积压，或在某些优先事项中投入更多的人力资源。

尽管各知识产权局在聘用人员方面都有一定程度的自主权，但在招聘所需的专业人员方面都面临着挑战；特别是在审查职能方面，在聘用具有不同背景的专业人员（如法律专家、技术和行业专家）方面也是如此。各知识产权局局长共同关心的问题是这一领域的培训、技能发展和能力建设。知识产权局之间的知识共享与合作、参加WIPO学院的学习和技能发展计划，以及与地方和国家学习机构建立伙伴关系，都是填补知识产权局技能缺口的途径。

2.4 服务改进战略

各受访知识产权局局长共同关心的一个问题是提高服务质量、效益和效率，引进现代化的工作工具和先进的技术解决方案，为员工和客户提供更好的支持。他/她们指出，知识产权局在全国和全球市场上运行，在这些市场上，快速、便捷的服务已成为普遍现象，以客户为中心的服务模式已成为常态。全球企业越来越多地在多个国家使用多种形式的知识产权，这就要求知识产权局在实践、程序和技术平台方面与其他司法管辖区相协调。

各国知识产权局普遍优先采用先进的技术解决方案来处理申请、管理文件和共享数据。其中一个例子就是利用人工智能和机器学习来协助检索和审查过程。知识产权局可以采用自动化系统进行文件处理、费用计算和通知，并利用专门的检索数据库和工具来加快现有技术检索和申请审查，从而改进审查程序。这通常包括实施质量控制措施，以确保审查结果的一致性和准确性。质量保障工作的一部分是进行定期审核和检验，以确保符合质量标准。

此外，知识产权局还提供数字服务、用户友好界面和信息指南，帮助申请人浏览知识产权系统。还可以通过与其他知识产权局和国际组织合作分享最佳做法和协调程序，与研究机构、行业协会和法律专业人士合作提高知识产权意识和教育来改进知识产权服务。

虽然全球各知识产权局都面临着共同的挑战，但发展中国家由于资源限制、技术基础设施有限以及知识产权意识水平参差不齐，往往面临着独特的挑战。为了应对这些挑战并推动建立强大的创新生态系统，发展中国家的知识产权局可以把重点放在改善具体服务上。它们可能在人力资源能力和专业知识方面面临挑战。有限的培训机会和资源会影响知识产权审查和管理的质量和效率，而有限的财政资源则会阻碍其投资于现代化、培训计划和公共宣传活动的能力。执法机制薄弱且打击假冒和盗版的资源有限是发展中国家面临的共同挑战。

许多知识产权局的一个重要目标是缩短审查时间，这往往通过使用通用数据工具来实现，有时还需要人工智能的辅助。在一些国家，人工智能被用于翻译和分类目的；例如，德国专利商标局使用人工智能对在亚洲授权的专利进行翻译和分类。菲律宾的IPOPHL和博茨瓦纳的CIPA正在引入在线申请和在线缴费。在加拿大，CIPO采用了电子授权方式授予完全电子化的专利。一些主管局采用质量管理以支持流程改进，例如，菲律宾和沙特阿拉伯的知识产权局。爱沙尼亚、智利、加拿大等国已经通过了ISO 9001质量管理认证。

此外，许多知识产权局现在还为员工提供在家办公的机会，让他/她们使用高效、安全的办公工具。在智利，INAPI的员工签订了奖励性合同。许多主管局在分析质量指标和改进流程的基础上，实施了提高员工生产率的措施。

如Prihastomo等提出的“智能知识产权局模式”所示，知识产权局利用提高效率的技术，从部分基于纸件的内部运行转向无纸化在线知识产权行政管理系统，以实现全流程自动化和知识型知识产权服务。（2019年；见图2）预计这些技术的实施将提高审查员的工作效率，并最终减少对聘用更多工作人员的需求。

展望未来，预计各知识产权局提供的服务组合将继续发展，以应对本国和全球知识产权制度的主要优先事项和挑战。一些知识产权局局长提到，提高知识产权审查和处理的质量、及时性和效率，以及招聘和保留合格的工作人员，不断向新技术和数字服务过渡，加强数据的透明度和获取，向本国的创新者、创造者、中小企业和其他群体提供外展服务和知识产权信息，仍然是当务之急。

图2 智能知识产权局办公模式 

资料来源：Prihastomo等，2019年。