Negociações internacionais sobre conhecimentos indígenas a serem retomadas na OMPI: visão do caminho percorrido e do que resta pela frente
Wend Wendland, diretor, Divisão de Conhecimentos Tradicionais, OMPI, e secretário da Comissão Intergovernamental da OMPI*
* As opiniões expressas são unicamente do autor e não refletem necessariamente as posições da OMPI e de seus Estados membros.
Há doze anos, os Estados membros da OMPI iniciaram negociações formais para a elaboração de instrumentos jurídicos internacionais que regessem a propriedade intelectual (PI) e os recursos genéticos (RG), os conhecimentos tradicionais (CT) e as expressões culturais tradicionais (ECT). Elas são realizadas no âmbito de uma Comissão Intergovernamental, denominada IGC, conforme a sigla em inglês. As negociações foram suspensas em 2020 e 2021 em decorrência da pandemia da COVID-19, mas serão retomadas em 2022. O presente artigo dá um apanhado geral dos altos e baixos das negociações até o momento.
Contexto
A IGC foi criada pela Assembleia Geral da OMPI em 2000. Seu mandato geralmente é definido pela Assembleia a cada dois anos. Em setembro, os Estados membros renovaram por consenso o mandato da IGC para 2022-2023.
O objetivo continua sendo “concluir um acordo sobre um ou mais instrumentos jurídicos internacionais, sem prejulgar a natureza do(s) resultado(s), relativos à propriedade intelectual, que assegurem uma proteção equilibrada e eficaz” dos RG, CT e ECT.
Muito já foi escrito sobre o valor epistemológico e científico intrínseco dos CT, as funções que os ECT desempenham na vida cultural das comunidades e o valor dos RG nas ciências da vida. Trata-se de razões suficientes para se apoiar o fortalecimento de sua proteção.
Resultados pragmáticos que gerem benefícios mútuos estão ao nosso alcance, pelo menos no que diz respeito a alguns aspectos do mandato da IGC. Os avanços realizados são substanciais.
Vantagens dos acordos firmados em âmbito internacional
Acordos firmados em âmbito internacional decorrentes das negociações da IGC trariam várias vantagens adicionais.
Algumas delas são políticas. Os resultados positivos podem:
- demonstrar que o sistema de PI é flexível e beneficia muitos interesses;
- atender aos apelos de longa data dos países em desenvolvimento por mais equidade e equilíbrio no sistema de PI;
- inspirar uma confiança renovada no multilateralismo, e
- fortalecer a contribuição do sistema de PI para o desenvolvimento sustentável, reforçando assim a percepção de sua legitimidade em todas as regiões.
Outras vantagens dizem respeito ao desenvolvimento econômico e cultural. Os povos indígenas e as comunidades locais poderiam se beneficiar do uso de seus CT e ECT por terceiros. Isso lhes daria mais autonomia, caso desejem gerar renda – conforme suas próprias condições –, tornar-se partes interessadas no ecossistema de PI e participar dos mercados globais.
Do ponto de vista legal, um acordo sensato com base em princípios internacionais – equilibrado, coerente e não muito prescritivo – ajudaria a harmonizar o atual arcabouço de legislações nacionais e regionais, além de proporcionar um mecanismo de proteção transfronteiriça. No que se refere aos RG, um requisito de divulgação de patentes moderado e equilibrado poderá melhorar ainda mais a qualidade, a eficiência e a transparência do sistema de patentes.
Por fim, se as negociações da IGC forem concluídas com sucesso, vão beneficiar os ambientes empresariais e de P&D, visto que reduzirão as incertezas para as empresas e os pesquisadores, proporcionando maior clareza e previsibilidade nas regras que regem suas atividades.
“Resultados pragmáticos que gerem benefícios mútuos estão ao nosso alcance, pelo menos no que diz respeito a alguns aspectos do mandato da IGC. Os avanços realizados são substanciais.”
No entanto, esta negociação ambiciosa constitui um grande desafio.
Principais desafios
Os desafios dizem respeito à natureza das questões (substância), aos modos de funcionamento da Comissão (processo) e à posição desta no amplo panorama multilateral (contexto).
Uma rede de relações interligadas
As relações entre PI e RG, CT e ECT são tecnicamente complexas, e as questões são distintas, embora interligadas. A negociação engloba todo o sistema de PI. Isto significa que os negociadores devem dispor de um nível particularmente elevado de especialização, além disso a negociação requer uma ampla coordenação e coerência em matéria de políticas nacionais. Sem esquecer que as negociações contam com poucas legislações nacionais e regionais bem-sucedidas para servir de modelo. Embora a elevada frequência de reuniões da IGC demonstre a determinação dos países de avançar na questão, a intensidade do processo, associada a sua longa duração, ameaça debilitar a energia e o dinamismo da comissão.
Poucas moedas de troca
Outro desafio reside na interdependência relativamente baixa que há entre as questões em negociação na IGC e outros temas da pauta internacional da PI. Isto faz com que os “solicitantes” (países em busca de resultados normativos) tenham pouca margem de manobra (espaço para negociação integrativa em várias questões) para obter concessões dos não solicitantes.
Além do mais, a fragmentação dessas questões em vários instâncias internacionais pode complicar os esforços por parte dos solicitantes para estabelecer coligações inter-regionais dinâmicas. As negociações buscam tratar de questões ambientais, de direitos humanos e culturais que vão além da PI. No entanto, são conduzidas por países e comunidades que no passado geralmente não eram solicitantes de normas internacionais.
Graus variados de vontade política
Os avanços também são entravados pelos variados graus de vontade política dos países, o que conduz a divergências persistentes no que tange aos objetivos da IGC e aos resultados esperados. Essas divergências, por sua vez, frustram as tentativas da Comissão de elaborar uma metodologia de trabalho eficaz que possibilite alcançar compromissos.
Em vez de uma autêntica negociação baseada nos interesses das partes, as discussões na IGC foram em grande parte engessadas, tornando-se uma apresentação ritual de posições já bem conhecidas. Quanto mais forte os negociadores puxam a corda em direções diferentes, mais apertado fica o nó do meio. A linha “nada estará acordado enquanto tudo não estiver acordado” significa que alcançar um consenso na IGC representa um desafio imenso – como ocorre em quase todos os processos multilaterais atualmente.”
Baixo interesse do público
Por fim, essas questões ainda não parecem empolgar o cidadão comum. Há pouca pressão por parte do público e da sociedade civil para que a negociação seja concluída rapidamente.
Marcos: os primeiros anos
Inicialmente, o trabalho da IGC aliava coleta de fatos, análises técnicas, trocas de experiências práticas e debate sobre políticas. Foi reunido um tesouro de informações sobre regimes jurídicos nacionais e regionais.
O foco estava no trabalho não normativo, o que conduziu a uma série de resultados práticos e úteis. Entre eles, podemos citar as primeiras medidas concretas para a proteção defensiva dos conhecimentos tradicionais (proteção contra o patenteamento dos CT) 
por meio do reconhecimento de que constituem o estado da técnica.
Os negociadores não chegaram a um acordo em relação a novas normas (“estabelecimento de normas”), especialmente para a proteção positiva ou direta dos CT e ECT. Aumentou a impaciência em muitos países diante da ausência de avanços nesta área. A coleta empírica de informações e a obtenção de resultados práticos não normativos passaram a ser vistos por alguns como mera perda de tempo.
A guinada rumo ao estabelecimento de normas
Em julho de 2003, a IGC não conseguiu chegar a um acordo sobre seu novo mandato para 2004-2005, o que gerou a primeira autêntica crise da Comissão. Após quatro sessões, a imensidão da tarefa foi ficando mais clara, bem como o abismo entre as expectativas dos Estados em relação à finalidade geral e à previsão de resultados da IGC.
As expectativas dos solicitantes por resultados normativos rápidos foram frustradas. Alguns países acreditaram ser prematuro se lançarem no estabelecimento de normas antes de assegurarem um acordo mais amplo acerca de objetivos, princípios orientadores e conceitos fundamentais. Por ocasião da Assembleia da OMPI de 2003, os Estados decidiram prever um mandato cuidadosamente elaborado, que incluía, pela primeira vez, uma referência a “instrumento ou instrumentos internacionais”, o que marcou uma guinada rumo a um trabalho normativo.
Contudo, os países em desenvolvimento rapidamente manifestaram seu ceticismo quanto à eficácia da Comissão para o estabelecimento de normas. Embora a IGC se encontrasse novamente num momento crítico, nenhum Estado membro havia proposto formalmente um texto de negociação abrangente. Em 2005, a Divisão de Conhecimentos Tradicionais publicou projetos de artigos sobre CT e ECT.
Muitos países consideraram esses artigos úteis para identificar pontos de acordo e desacordo. Porém, os não solicitantes não estavam dispostos a trabalhar nos projetos de artigo. O trabalho foi substituído por debates sobre as diferentes “questões”.
A pedido dos Estados membros, o Secretariado da OMPI preparou materiais sobre a “dimensão internacional” do trabalho da IGC e análises das disparidades entre as proteções previstas pelo sistema de PI e as necessidades e aspirações dos povos indígenas e comunidades locais, bem como de outros solicitantes. As análises das disparidades foram atualizadas recentemente.
Negociações com base em textos têm início em 2010
No final de 2009, e para surpresa geral, a Assembleia da OMPI previu um mandato muito mais reforçado para 2010-2011. Pela primeira vez, referiu-se a:
- “negociações com base em um texto” sobre os três temas.
- “instrumento(s) jurídicos internacionais (grifo nosso); e
- a possibilidade de convocação de uma conferência diplomática.
Estas formulações reavivaram as expectativas dos solicitantes, mas atraíram os não solicitantes para o trabalho normativo, que eles consideravam prematuro. Para muitos, havia um abismo entre a ambição do mandato e a maturidade da negociação.
Novas metodologias de trabalho
A partir de 2010, quando a IGC batalhava para realizar autênticas "negociações com base em textos", a atenção voltou-se para a busca de métodos de trabalho mais eficazes. Muitas vezes, os avanços alcançados em grupos informais menores eram rejeitados no plenário. Havia muitos avanços e recuos, e por vezes, mais recuos que avanços”.
Os “grupos de trabalho intersessionais” tiveram papel crucial, permitindo um avanço técnico considerável em 2010 e 2011. Outras inovações metodológicas também foram testadas (leia mais sobre inovações metodológicas). Como o processo muitas vezes determina os resultados, o desafio era equilibrar de um lado inclusão e transparência, do outro, eficiência e eficácia.
Recursos genéticos: mais clareza
As negociações relativas aos recursos genéticos deram um salto em 2012, com a elaboração – pela primeira vez – de um único texto de negociação. As opções referentes a um novo requisito para a divulgação de patentes ficaram mais claras, e houve aumento da pressão para a busca de um acordo sobre a questão. Em 2018, a OMPI publicou uma compilação inédita de questões de políticas públicas sobre o requisito e de experiências nacionais. A publicação foi atualizada em 2020.
Em abril de 2019, o presidente da IGC, Ian Goss, preparou, por iniciativa própria, um projeto de instrumento jurídico internacional relativo aos RG e CT conexos. Atualmente o documento faz parte do material de trabalho da Comissão, na qualidade de texto do presidente.
Ano sabático em 2015 e fase atual
No final de 2014, um contratempo chocou muitos participantes: a Assembleia da OMPI não conseguiu chegar a um acordo em relação à programação das sessões da IGC para 2015. As negociações foram suspensas, o que poderia acarretar graves consequências para o futuro da IGC.
Felizmente, em 2015, os países renovaram o mandato e chegaram a um acordo sobre um programa de trabalho para 2016-2017, que foi semelhante ao acordado para 2018-2019. Embora sua formulação seja marcada por certa ambiguidade, os “grupos de especialistas ad hoc” (leia mais sobre “grupos de especialistas ad hoc”) constituíram um novo recurso de grande utilidade nesses mandatos.
Até 2019, certos países apresentaram propostas para conduzir estudos como, por exemplo, análises de custo-benefício, mas elas foram recusadas. Continuava difícil obter avanços. A maioria das delegações seguiu reafirmando posições já conhecidas, e as partes não negociavam umas com as outras para encontrar soluções de compromisso.
Maior participação dos povos indígenas e das comunidades locais
A IGC trata de questões que interessam particularmente os povos indígenas e as comunidades locais, num nível sem precedentes em outras áreas de trabalho da OMPI. A Comissão criou mecanismos para que os povos indígenas e as comunidades locais possam participar pela primeira vez da elaboração de políticas internacionais de PI. Dentre eles, podemos citar o Fundo Voluntário da OMPI, que presta apoio para sua participação em sessões da IGC. Além disso, no âmbito do Programa de Bolsas da OMPI para Indígenas, um indígena pode trabalhar por até dois anos na Divisão de Conhecimentos Tradicionais.
Serviços práticos para Estados membros e povos indígenas e comunidades locais
Além de administrar o processo IGC, a Divisão de Conhecimentos Tradicionais da OMPI fornece uma vasta gama de serviços de assistência técnica e capacitação. Estes serviços ajudam os Estados membros a desenvolverem políticas, estratégias e leis, fortalecem as habilidades práticas dos povos indígenas e comunidades locais a fazerem uso eficaz das ferramentas de PI existentes, se assim o desejarem, fornecendo treinamento prático para um grande número de partes interessadas sobre questões relacionadas à PI e aos RG, CT e ECT em diversas situações práticas.
Conclusão
A renovação reiterada do mandato da IGC indica que os países continuam acreditando que estas questões devem ser tratadas de maneira multilateral.
Após a maratona que a IGC correu até agora, esperamos que os negociadores possam injetar mais energia nas pernas da IGC para que a negociação cruze a linha de chegada. Ao fazerem isso, farão história.
Desde 2000, os negociadores produziram uma quantidade expressiva de material de grande importância. Iniciativas legislativas nacionais e regionais continuam a se inspirar nos projetos de textos para negociação, que em si constituem produções consideráveis.
No entanto, as dificuldades provêm dos diferentes graus de vontade política entre os países, das visões diversas sobre quais são os objetivos e as questões centrais das políticas públicas, e dos variados níveis de compreensão das questões técnicas.
Como avançar na negociação?
O início de negociações que levem realmente em conta os interesses de cada um é uma prioridade. Isto significa que os negociadores devem descartar a “negociação por posição” e levar em consideração os interesses, as opções e as alternativas uns dos outros. Em segundo lugar, seria útil explorar todas as formas de tomada de decisão "consensual" e rever o princípio de “compromisso único”.
Igualmente importante seria a clareza quanto à finalidade e aos objetivos do processo. De modo semelhante, o lançamento de um trabalho intersessional eficaz com a participação de um pequeno número de delegações para prestar apoio ao plenário, que é o decisor, poderia ajudar a avançar. Os solicitantes devem liderar por meio da criação de coligações inter-regionais. Para tanto, devem mobilizar figuras políticas experientes como “defensores" do processo, identificar opções mais suscetíveis de serem aceitas para a obtenção de resultados que criem valor para todas as partes e sejam fonte de energia para a sociedade civil.
Se a negociação continuar como antes, os negociadores obterão simplesmente mais do mesmo.
Após a maratona que a IGC correu até agora – sem resultados concretos e após a suspensão ocasionada pela pandemia –, esperamos que os negociadores possam injetar mais energia nas pernas da IGC para que a negociação cruze a linha de chegada.
Ao fazerem isso, farão história.
Mecanismos da IGC
- Plenário: Reunião de todos os membros da IGC e observadores credenciados. Órgão decisor do processo IGC. A IGC está subordinada à Assembleia Geral da OMPI.
- Sessões temáticas: As sessões da IGC são voltadas unicamente para RG, CT ou ECT. Por outro lado, as sessões transversais direcionam o foco para mais de um desses tópicos, geralmente para que a IGC possa tratar de questões referentes a dois ou a todos eles.
- Grupos de especialistas ad hoc: Grupos formados por especialistas designados pelos países e pelo comitê indígena, que se reúnem de acordo com suas competências pessoais para tratar de questões jurídicas, políticas e técnicas específicas relativas a tópicos ligados à IGC. Esses grupos prestam apoio às discussões e facilitam as negociações no plenário da IGC.
- Grupos de Trabalho Intersessionais (GTI): Foram criados pela Assembleia Geral da OMPI em 2009 para fornecer aconselhamento jurídico e técnico e análises à IGC. Reuniram-se em 2010 e 2011, e compunham-se de um especialista técnico de cada Estado membro e observador credenciado que participou de acordo com sua área de competência. Cada GTI reuniu-se durante cindo dias. Os detalhes das modalidades para sua organização foram acordados pela IGC em maio de 2010. Até o momento, não foram criados outros GTI.
- Grupos de contato e reuniões informais: Realizadas durante as sessões da IGC, essas reuniões geralmente incluem um número limitado de delegados de cada grupo regional e um ou dois representantes indígenas, que se reúnem para debater questões centrais e fazer propostas textuais, ou de outro tipo, para a avaliação no plenário da IGC. As reuniões ocorrem num contexto informal extraoficial.
- Facilitadores: Delegados que podem ser indicados individualmente pelo presidente e aprovados pela IGC para auxiliar nas negociações com base em um texto, acompanhando os debates de perto, registrando pontos de vista, posições e propostas, elaborando propostas e preparando revisões dos textos de negociação para a apreciação do plenário.
- Amigos(s) do Presidente: Delegados ou outras pessoas convidadas pelo presidente da IGC para auxiliá-lo(a) e aconselhá-lo(a) de maneira contínua ou ad hoc.
- Seminários: Organizados pelo Secretariado da OMPI em 2015, 2016 e 2017. Oportunidades informais para delegados dos países e representantes dos observadores compartilharem práticas e experiências comunitárias, nacionais e regionais, bem como para trocarem ideias sobre questões centrais da IGC.
- Grupos de redatores especialistas: Grupos abertos informais de redatores cuja finalidade é produzir versões revisadas dos textos de negociação para a apreciação do plenário da IGC.
- Segmentos de alto nível: Reuniões realizadas entre altas autoridades (embaixadores e altos funcionários, por exemplo) para o compartilhamento de opiniões sobre questões fundamentais de políticas públicas relacionadas com as negociações da IGC, a fim de fornecer mais elementos ao plenário. Foi realizada uma reunião de alto nível durante a sessão da IGC de fevereiro de 2014.
Links relacionados
A Revista da OMPI destina-se a contribuir para o aumento da compreensão do público da propriedade intelectual e do trabalho da OMPI; não é um documento oficial da OMPI. As designações utilizadas e a apresentação de material em toda esta publicação não implicam a expressão de qualquer opinião da parte da OMPI sobre o estatuto jurídico de qualquer país, território, ou área ou as suas autoridades, ou sobre a delimitação das suas fronteiras ou limites. Esta publicação não tem a intenção de refletir as opiniões dos Estados Membros ou da Secretaria da OMPI. A menção de companhias específicas ou de produtos de fabricantes não implica que sejam aprovados ou recomendados pela OMPI de preferência a outros de semelhante natureza que não são mencionados.