保护土著知识:关于产权组织国际谈判的个人观点

2019年12月

文德·文德兰司长,产权组织传统知识司*

十年前,产权组织成员国正式启动谈判,针对知识产权遗传资源传统知识传统文化表现形式制定国际法律文书。谈判在政府间委员会举行,委员会简称IGC。本文**回顾了迄今为止谈判峰回路转的整个过程。

十年前,产权组织成员国启动谈判,针对知识产权和遗传资源、传统知识和传统文化表现形式制定国际法律文书。这些谈判在2000年成立的政府间委员会(即IGC)进行。(图片:florin1961/iStock/Getty Images Plus)

背景

2000年产权组织大会设立IGC;其任务授权一般每两年由大会决定。

政府间委员会2020-2021年新任务授权的目标是,针对遗传资源、传统知识和传统文化表现形式,“就一部(或多部)确保其得到平衡和有效保护的知识产权国际法文书最终达成一致意见,但不预判成果的性质”。

IGC的任务影响深远。许多人认为,通过一部或多部国际法律文书可以丰富知识产权制度,让弱势群体和往往被边缘化的土著人民和当地社区也能受益。他们还认为这能够加强知识产权制度对可持续发展的贡献,从而让知识产权制度在各个区域都更加合理合法,促使人们对多边主义重拾信心。

务实的双赢结果触手可及,至少在委员会任务授权的某些方面如此。工作已经取得重大进步。

然而,谈判仍旧面临巨大挑战。

关键挑战

挑战涉及众多问题的性质、委员会的运作方式及其在更大范围的多边环境中占据的地位。

知识产权与遗传资源、传统知识和传统文化表现形式之间的关系从技术角度而言错综复杂,问题各不相同但又息息相关。这对实际能力要求异常地高,还需要各参与国内部协调且政策保持一致。除此之外,充其量只有少数几个国家和地区的经验可供谈判者借鉴。尽管IGC会议举办的频率证明各国抱有取得进展的决心,但考虑到谈判工作强度大、旷日持久,工作活力和进步的动力可能会消耗殆尽。

还有一个挑战是,IGC正在谈判的问题与国际知识产权议程上其他问题之间的相互依存程度相对较低。这使得提案方(那些寻求规范性成果的国家)几乎无法从非提案方那里获得让步。此外,这些问题分散在多个国际论坛处理讨论,各提案方跨区域建立活跃联盟的工作也因此更加复杂。

由于各国政治意愿的程度不同,进展遇到障碍,导致各国在IGC的目标和预期成果方面一直存在分歧。反过来这又让委员会难以设计出有效的工作方法,不能取得协商一致的折衷结果。

最后,这些问题似乎还没有引起普通公民的关注。公众和民间社会对迅速完成谈判几乎没有施加任何压力。

务实的双赢结果触手可及,至少在委员会任务授权的某些方面如此。

重要事件

早年

最初,IGC的工作结合了事实收集、技术分析、实际经验交流和政策辩论。通过成员国提交的材料、调查问卷、案例研究和小组讨论,IGC收集到大量关于国家和区域制度的信息。

IGC着重于非规范性工作,获得一系列有益的实用成果。其中包括一些初步具体措施,强调传统知识为现有技术,以便对传统知识进行防御性保护(防止传统知识被授予专利)。

关于传统知识文献的技术标准,以及获取和惠益分享协议中使用的知识产权条款,相关工作亦已启动。在制定新标准(“准则制定”)方面的工作未能达成一致意见,特别是将传统知识和传统文化表现形式作为新型知识产权进行积极或直接保护的问题。许多国家对法律文书缺乏进展感到越来越不耐烦,收集更多经验信息以及非规范性实用成果的价值也受到质疑。

重点转向准则制定

吉尔吉斯流浪音乐家。(图片:WIPO/Daphné Zografos Johnsson)

2003年7月,政府间委员会未能就2004-2005年的新任务授权达成一致,引发委员会第一次真正的危机。经过四届会议之后,其任务的艰巨程度愈发明显,各国对IGC总体目标和预期成果的期望显然也大相径庭。早年的乐观情绪随着提案方对迅速取得规范性成果的期望落空而不复存在。一些国家认为,目标、指导原则和核心概念尚未达成更广泛的协议,在此之前着手制定规范为时过早。产权组织大会不得不介入。经过长时间的谈判,成员国对任务授权达成一致,该任务授权经过精心构思,首次提及“一项或多项国际文书”,标志着工作重点明确转向准则制定工作。对IGC的要求还有“加快”工作。

然而,发展中国家很快对委员会准则制定工作的有效性产生怀疑。委员会再次处于关键时刻。然而,没有一个成员国正式提出全面文书草案。2005年,产权组织秘书处发布关于传统知识和传统文化表现形式的工作文件,作为简明的“条款草案”。一些谈判人员认为这有助于明确可能达成共识和存在分歧的领域。内容包括目标、原则和实质条款的草案。然而,非提案方没有做好以这种形式工作的准备。搁置这一工作后取而代之的是讨论“问题”。应成员国的要求,产权组织秘书处编写了关于IGC“国际层面”工作的材料,并分析了知识产权制度提供的保护与土著人民、当地社区和其他提案方需求和愿望之间的差距。

为成员国、土著人民和当地社区提供实用培训

除管理IGC进程外,产权组织传统知识司还提供多种多样的技术援助和能力建设服务。这些服务有助于成员国制定政策、战略和法律;加强土著人民和当地社区在需要时有效利用现有知识产权工具的实际能力;针对知识产权和遗传资源、传统知识和传统文化表现形式的相关问题为各类利益攸关方提供实践培训,适应各种现实情况。

2010年开始基于案文的谈判

2009年末,产权组织大会达成一致的2010-2011年任务授权力度大增,这让很多人感到意外。它首次提到涉及所有三个主题的“基于案文的谈判”、“国际法律文书”(着重号后加)以及召开外交会议的可能性。这种措辞让提案方重新燃起期望,却把非提案方拖入在它们看来为时过早的准则制定工作。许多人认为,考虑到谈判的成熟程度,任务授权目标远大,遥不可及。

新工作方法

从2010年开始,IGC努力进行真正的“基于案文的谈判”,注意力随之转向寻找更有效的工作方法。事实证明,“闭会期间工作组”是一项突破,2010年和2011年带来巨大技术进展。方法上也尝试了其他创新。挑战在于,一方面要平衡包容性和透明度,另一方面又要平衡效率和效果。在较小范围的非正式小组中取得的进展常常在全会上倒退。过程曲折反复,有时候更多的是“倒退”而不是“前进”。

遗传资源:渐渐明确

2012年,随着单一合并案文的出现,遗传资源相关谈判实现飞跃。涉及遗传资源(无论是否有相关传统知识)的专利披露新要求的各种选择已明确,就此达成协议的压力越来越大。2017年,产权组织秘书处首次发布涉及这一要求的关键政策问题pdf和国家经验汇编文件(《遗传资源和传统知识专利公开要求关键问题》(2017年))。

2019年4月,IGC主席伊恩·戈斯根据主席授权编写了一份关于遗传资源和相关传统知识的国际法律文书草案。谈判各方最近同意将这份案文作为主席案文列入委员会工作材料。这意味着,虽然主席将继续“执笔”其案文,但案文可以作为委员会审议未来文书案文时考虑的文件之一。

2015年的间隔年和当前阶段

产权组织大会在2014年末未能就IGC在2015年的会议时间安排达成一致,这一事态发展令许多人感到震惊。谈判陷入停滞,可能对IGC的未来产生重大影响。

幸运的是,一年之后各国延长任务授权,并就2016-2017年工作计划达成一致。

2016-2017年和2018-2019年的任务授权相似。虽然其措辞可能充满有建设性的模糊说法,但也有一些有用的新特色,如“特设专家组”、“循证方法”以及同步讨论传统知识和传统文化表现形式。这段时间某些国家提交进行成本效益分析等研究的提案,但未达成一致。突破性进展仍然希望渺茫。大多数代表团继续重申众所周知的立场,并不相互协商(实际上内部也无协商)寻求折衷解决办法。至少在传统知识和传统文化表现形式方面,目前几乎没有分歧减少的迹象。最近提出的主席案文可能会重新推动遗传资源和相关传统知识方面的工作。最新的进展是,产权组织大会延长IGC任务授权,2020-2021年任务授权与过去四年类似。

加强土著人民和当地社区参与

IGC处理土著人民和当地社区特别关注的问题。IGC已经引入一些机制,让土著人民和当地社区首次参与制定国际知识产权政策。(图片:WIPO/E. Berrod)

IGC处理土著人民和当地社区特别感兴趣和关注的问题,其程度是产权组织其他工作领域无法相比的。随着时间的推移,委员会建立机制,让土著人民和当地社区更多参与其工作。土著人民和当地社区因此首次参与国际知识产权政策的制定工作。

从一开始,IGC就给予代表土著人民和当地社区的各类非政府组织特别观察员地位。自2004年以来,这些组织的代表自行召开会议,提前为IGC会议做准备。根据新西兰的建议,土著专家小组向谈判人员致辞。2005年,成员国设立产权组织经认可的土著和当地社区自愿基金 pdf, 资助经认可的土著人民和当地社区的代表参加IGC会议。社区代表自发成立的“土著人民核心组”已有多年。核心组是经常应邀与成员国共同参加非正式会议的唯一非政府利益攸关方。自2009年以来,一名土著人可以根据产权组织土著研究员计划,在传统知识司工作一到两年。

总结性思考

延长IGC任务授权表明,各国仍然认为这些问题需要通过多边途径解决。自2000年以来,谈判各方在技术和政治上大量投入,形成大量实质性材料。国家和区域立法倡议继续借鉴谈判案文草案,这些案文本身也是重要成果。

然而,困难源于政治意愿强烈程度不同、对目标和核心政策问题看法不一,以及对这些带有技术复杂性的问题理解水平有高有低。

生物和信息技术领域发生的深刻结构性变化也开始在谈判的间隙显现出来。而且,多边主义者也有了新的想法,目标开始从政府间正式公约转向更有活力和更具灵活性的多边成果。

发起一次真正的谈判似乎是当务之急。实现这一目标存在多个思路,例如就进程的宗旨和目标达成坚定共识,确定闭会期间有意义的工作安排,以及让关键代表团举行重要非正式会议。还有一些想法,例如提案方努力造势争取支持,建立跨区域联盟,安排高层政治人物作为这一进程的“倡导者”,寻找达成折衷结果的机会,以及激励民间社会。

根据新任务授权,2020年IGC将每季度举行一次会议。这是承诺和决心的标志。过去10年的经验教训提供的信息无疑将有助于找到最好的方法,实现务实、灵活、均衡而又意义十足的成果。

IGC的任务影响深远。一些人认为它可以丰富知识产权体系,扩大受益者范围,加强知识产权制度对可持续发展的贡献,让人们对多边主义重燃信心。(图片:Bartosz Hadyniak/E+/Getty Images)

IGC引入的创新机制

  • 全会:所有IGC成员和经认可的观察员参加的会议。IGC进程的决策机构。IGC向产权组织大会汇报工作。
  • 专题会议: 专门讨论遗传资源、传统知识或传统文化表现形式的IGC会议。对比之下,跨领域会议侧重于不止一项专题,通常目的是为了让IGC能够处理涉及两项以上或所有专题的相关问题。
  • 特设专家组:由各国指定的专家和土著人民核心组成员组成的小组,代表们以个人身份开会讨论IGC相关主题的具体法律、政策和技术问题,支持和促进IGC全会谈判进程。
  • 闭会期间工作组(IWG):产权组织大会2009年设立,向IGC提供法律和技术建议及分析;工作组于2010年和2011年召开会议,每个成员国派一名技术专家参加,加上以个人身份参会的经认可的观察员;闭会期间工作组的会议为期五天;IGC于2010年5月商定组织此类会议的详细模式安排。迄今为止,未再设立新的闭会期间工作组。
  • 联络小组、非正式会议、非正式的非正式会议:此类会议一般由每个地区集团派少量代表和一两名土著代表参加,讨论关键问题,并提出案文或其他方面的提案,供IGC全会审议,会议为非正式形式,不留会议记录。
  • 协调人:可由主席提名并经IGC批准的个人代表,协助基于案文的谈判,工作是密切关注讨论,跟踪记录观点、立场和提案,起草提案,编写谈判案文修订稿供全会审查。
  • 主席之友:应IGC主席邀请长期或临时提供帮助和建议的代表或其他人员。
  • 研讨会:2015年、2016年和2017年由产权组织秘书处举办;为国家代表和观察员代表提供非正式机会,分享区域、国家和社区的实践和经验,并就IGC关键问题交换意见。
  • 专家起草小组:不限成员名额的非正式起草小组,负责编写谈判案文修订稿,供IGC全会审议。
  • 高级别讨论:高级别代表(例如大使和高级官员)举行会议,针对IGC谈判相关主要政策问题交流意见,以便进一步向IGC全会通报情况。2014年2月IGC会议期间举行了一次高级别会议。

脚注

*产权组织传统知识司司长兼产权组织IGC秘书。本文所有观点仅代表作者本人,不一定反映产权组织或其成员国的观点。作者感谢卡拉·本戈瓦、焦斐、爱德华·夸夸、西蒙·勒格朗和贝戈尼亚·贝内罗对本文初稿和/或调研给予的协助。

**本文更新文德·文德兰之前两篇文章所含信息,即:丹尼尔·鲁宾逊、艾哈迈德·阿卜杜勒-拉蒂夫和佩德罗·罗夫编辑的《保护传统知识:产权组织知识产权与遗传资源、传统知识和民间文学艺术政府间委员会》(劳特利奇出版社,2017年)31一书中的《2001至2016年IGC发展历程:内部人士记录》,以及《产权组织关于知识产权与遗传资源、传统知识和传统文化表现形式的国际谈判:目前进程分析以及对未来可能方向的思考(2018年),114知识产权论坛31》。这两篇较早的文章中有详细参考文献。

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